Програма за управление на Република България 2026 – 2030 г.: Единство на демонтаж и градеж

Приемането на „Програмата за управление на Република България 2026–2030 г.“ от кабинета на премиера Румен Радев постави въпроса дали държавата разполага с работещ механизъм за реформи или с поредната декларативна рамка. В аналитичните среди се изтъква, че документът от 208 страници залага мащабни цели за демонтаж на олигархичния модел, но без пътна карта и оперативен план за действие рискува да остане недовършена административна конструкция без финансова и индикаторна обвързаност.

Автор: Генерал-майор о.з. д-р Стоимен Стоименов

„Целта на Програмата е да бъде извършен преход от изчерпания модел на развитие… къмнов модел на ускорен икономически растеж… Програмата предлага рамка за управление, основана на стратегическото планиране, националната устойчивост, професионализъм, прозрачност, отчетност и измерими резултати“.

Програма за управление на Р. България 2026 – 2030 г.

На 12 август 2026 г. Правителството, оглавявано от министър-председателя Румен Радев, прие „Програма за управление на Република България 2026 – 2030 г.“. Програмата е стратегически документ в обем 208 страници, групирани в 20 раздела, които съдържат над 200 приоритета и 1000 мерки, планирани за реализация в течение на пет години, до 2030 година. Тя е органически свързана с Програмата на коалицията „Прогресивна България“ и е призвана да реализира идеите и целите, с които тя спечели общественото доверие и получи цялата власт в държавата.

За сравнение „Програмата за управление на правителството на Република България за периода 2017 – 2021 г.“, т.е. на третото правителство на ГЕРБ с коалиционен партньор Обединените патриоти, е в обем 128 страници, обхваща 20 секторни области с общо 65 приоритета и 902 конкретни мерки за управление. Това е последният кабинет, който изкара почти пълния си мандат и имаше възможност да реализира програмата си за управление, която, според партийни лидери и водещи политолози, е еманация на олигархичната власт. Правя това сравнение на двете управленски програми не случайно. Едната гради и утвърждава политико-олигархичния модел на управление, другата е призвана да го демонтира в името на благоденствието на народа и бъдещето на България.

„Програма 2026 – 2030“ е един силен, комплексен, професионално изготвен стратегически документ, който стъпва на Реалполитиката, отчита протичащите глобални, европейски и национални процеси и тенденции и е с поглед устремен напред към изграждането на устойчиво демократична държава.

Приемственост в изпълнение на националните стратегически програми за управление

Тук вече става дума за приемствеността между „Програмата за управление на Република България 2026-2030 г.“ и „Националната програма за развитие България 2030“.

„Програма 2030“ е приета с Решение на Министерския съвет № 33/20.01.2020 г. и е определена за „…рамков стратегически документ от най-висок порядък в йерархията на националните програмни документи, детерминиращ визията и общите цели на политиките за развитие във всички сектори на държавното управление“.Тя ес 10-годишен хоризонт на действие (2020 – 2030 г.), т.е. и в момента е действащ стратегически документ, ако не е отменен с акт на правителството на Прогресивна България, което не ми е известно да се е случило.

Програмата „България 2030“ определя три стратегически цели, за чието изпълнение групира правителствените намерения в пет области (оси) на развитие и издига 13 национални приоритета, които имат съответни цели и мерки за изпълнение, съпътствани от индикатори за резултат, индикативен финансов ресурс, източници на финансиране, както и механизъм за наблюдение и контрол на изпълнението.

Тази Програма е дообогатена с шест съпътстващи документа:

1. Приложение 1 – Визия, цели и приоритети на „Националната програма за развитие България 2030“;

2. Приложение 2 – Анализ на социално-икономическото развитие на страната след присъединяването й към ЕС;

3. Приложение 3 – Цели за устойчиво развитие на ООН „Да променим нашия свят: Програма 2030 за устойчиво развитие“;

4. Концепция за разработване на национален стратегически документ за развитие на страната с хоризонт 2030 г.;

5. План за действие за изпълнение на „Националната програма за развитие на България 2030“ през периода 2022- 2024 г.;

6. Проект на Постановление на МС за изменение и допълнение на Постановление № 110 на Министерския съвет от 2010 г. за създаване на Съвет за развитие при МС.

Без претенции да притежавам експертиза в областта на стратегическото управление, смея да твърдя, че не познавам подобен национален програмен документ, приет от българско правителство след 1989 година. Разбира се, че съвсем друг е въпросът дали тази Програма е работеща или набира прах сред архивите на Министерския съвет. Публична информация в това отношение липсва.

Каквото и да е, мисля, че правителството на Прогресивна България трябва да има позиция по „Програма България 2030 г.“. Най-малко Съветът за развитие може да внесе на правителствено заседание доклад за нейното изпълнение през петгодишния период след приемането й (2020 – 2025 г.) и на тази основа да се вземе решение как да процедира с нея.

Ако правителството не я отхвърли и потвърди нейната актуалност, макар и само за някои приоритетни проекти в развитието, за осъществяването на които е вложен сериозен държавен ресурс, то е редно да има хармония на „Програма 2026 – 2030“ с „Програма 2030“. По принцип не е добре всяко ново правителство да започва всичко отначало, все едно, че историята започва с неговото управление. Затварям скобата и се връщам на „Програмата за управление на Република България 2026 – 2030 г.“

„Програмата 2026 – 2030“: Политическа програма или управляема система на реформите

Първият, основополагащ раздел на Програмата, е озаглавен „Демонтаж на олигархичния модел и антикорупционните политики“, има за мото „Демонтажът на олигархичния модел е задължително условие за развитие на политики във всички обществено-икономически сфери“. Разделът съдържа 8 приоритета с 68 мерки, като 18 от тях са със законодателен характер, а 50 касаят изпълнителната власт. От гледна точка на сроковете за реализация, 38 мерки са с фиксиран срок, а 30 нямат посочен срок за изпълнение. 80% от безсрочните мерки касаят изпълнителната власт. В Програмата също така е посочено, че от записаните 68 мерки се очаква да се получат 36 ефекта в интерес на „благосъстоянието на българския народ, защитата на националния интерес“ и изграждането на „…силна, жизнена и просперираща национална държава за бъдещите поколения“.

Разбира се, че и в другите раздели на Програмата има достатъчно мерки, насочени към деолигархизация, справяне с корупционните практики и изграждане на устойчиво демократична държава.

Фундаменталният въпрос е – що за документ е тази Програма? Дали е само политическа програма на правителството или има качеството на завършена система за управление на демонтажа на олигархичния модел и прехода към демократично общество.

От гледна точка на модерното публично управление, „Програмата за управление на Република България 2026 – 2030 г.“ е много важен политико-стратегически документ, който трябва да бъде преведен в оперативни документи на правителството, министерства и агенции.

Същността, целите, ролята и функциите на „Програмата 2026- 2030 г.“ може научно да се оценят по десет критерия в четири направления:

Първо направление – Стратегическа определеност:

1. Има ли ясна визия как ще изглежда България през 2030 г.;

2. Има ли ограничен брой стратегически приоритети;

3. Формулирани ли са измерими резултати.

Второ направление – Управленска изпълнимост:

4. Има ли конкретни мерки;

5. Посочени ли са отговорните институции;

6. Има ли срокове;

7. Има ли индикатори.

Трето направление – Ресурсна осигуреност:

8. Направена ли е връзка с бюджета;

9. Посочени ли са необходимите законодателни промени;

Четвърто направление – Контрол:

10. Има ли механизъм за мониторинг, публичен отчет и коригиращи действия.

Ако отговорът на въпросите от шести до десети е „не“, тогава имаме политическа програма, но не и завършена система за управление. И това в случая е така.

Системата на управленския цикъл дава отговор на основните въпроси, свързани сдемонтажа на олигархичния модел:

1. Програма за управление 2026 – 2030 г.: Основният въпрос на който отговаря е „Какво променяме“;

2. Пътна карта 2026 – 2030: Отговаря на въпроса „В каква последователност“;

3. План за действие: Отговаря на въпроса „Какви конкретни мерки се вземат“;

4. Законодателна програма: Въпрос „Какви закони трябва да се променят“;

5. Оперативна програма: Въпрос  „Какво прави администрацията“;

6. Бюджет: Въпрос „С какви ресурси ще се осигури изпълнението“;

7. Индикатори: Въпрос „Как ще измерим резултата“;

8. Мониторинг и отчет: Въпрос „Какво е изпълнено“;

9. Коригиращи действия: Въпрос „Какво променяме при неизпълнение“.

Политическата програма, колкото и да е важна като стратегически документ, не е достатъчна за извършването на такава крупна реформа на системата и модела на управление на държавата. За осъществяване на добро управление е нужна дългосрочна стратегическа визия, нужни са поне още два документа – Пътна карта и План за действие, за да се затвори управленският цикъл.

Проверката на практиката на Министерския съвет показва, че у нас програмите, пътните карти и плановете за действие се използват широко като отделни оперативни инструменти.

Програмата отговаря на въпроса „Какво искаме да постигнем“, Пътната карта – „Как ще стигнем до там и в каква последователност“, Планът за действие – „Кой, какво, кога и с какви ресурси ще го направи“. Всъщност това са три различни управленски функции.

От друга страна е възможно „Програмата 2026 – 2030“ функционално да съдържа елементи на пътна карта и на план за действие при условие, че обединява едновременно: цели; приоритети; мерки; срокове; отговорни институции; индикатори; финансови параметри; механизъм за контрол. В конкретния случай това е частично така.

„Програмата 2026 – 2030“ не е документ „три в едно“. Има огромна разлика между „Ще направим това и това до 2030 г.“ и „ До декември 2026 г. МС извършва А; през 2027 г. – Б; през 2028 г. – В; отговорен е вицепремиерът Х; ресурсът е С; индикаторът е Д; отчетът се представя на всеки три месеца. Тук вече е налице управление на изпълнението.

В науката за стратегическото управление се говори и за система за управление чрез резултати. Тя може да бъде проследена в конструкцията на съвременната архитектура на системата за държавно управление. Поставянето й в тази архитектура показва, че „Програма 2026 – 2030“ няма качеството на цялостен инструмент за управление, а е по-скоро политически документ с декларативен характер.

Принципният въпрос е как по-нататък правителството ще преведе и трансформира „Програма 2026 – 2030“ от политически документ в интегрирана система за управление на изпълнението.

Ето как би следвало да стане тази трансформация по компоненти:

1. От политическо обещание към стратегическа цел:

– В политическата програма: Използват се силни образни фрази от рода например „Изкореняване на паралелната държава“ или „Освобождаване на бизнеса от рекета на олигарсите“;

– В официалния управленски документ: Терминологията е юридическа и експертна: „Ограничаване на недопустимото влияние на частни интереси върху публичните институции и гарантиране свободна пазарна конкуренция чрез реформа на регулаторните органи“.

2. От общи намерения към законодателни мерки (Инструменти за демонтаж). В управленската програма това се разписва чрез следните реформи:

– Реформа на регулаторите (Смяна на „бухалките“): Залагат се промени в законите за избор на членовете на КЗК, КРС, КЕВР и БНБ. Въвеждат се изисквания за ясен произход на номинациите, обществено обсъждане и недопускане на тайни партийни квоти;

– Осветяване на медийната собственост: Конкретни промени в Закона за задължителното депозиране на печатни и други произведения за пълна прозрачност на действителните собственици и финансирането на медиите, за да се спре използването им за кафяви кампании;

– Защита на свидетелите и лицата, подаващи сигнали: Въвеждане в реално действие на Директивата на ЕС за защита на лицата, сигнализиращи за нарушения, за да могат служителите в администрацията и бизнеса да докладват за натиск без страх от уволнение или арест.

3. Прекъсване на финансовите потоци: Управленският документ казва как се затварят вратичките посредством които олигархията се храни от публичния ресурс:

– Забрана на инхаус процедурите: Залага се законова забрана за превъзлагане на големи инфраструктурни проекти от държавни дружества към частни фирми без конкурс;

– Реформа на Българската банка за развитие (ББР): Вписване на изричен законов лимит за размера на кредитите например до 5 млн. евро, за да не може банката да финансира с държавни пари малък брой едри бизнесмени, (случая с отпускането на близо 150 млн. лева на бизнесмена Румен Гайтански от ББР и бягството от страната на главния изпълнителен директор Стоян Мавродиев), а да подпомага само малкия и среден бизнес;

– Прозрачност на държавните дружества: Въвеждане на задължителни международни одити за големите държавни предприятия като БЕХ, НЕК, Автомагистрали, където корупционният риск е най-висок.

4. Времеви график и институционална рамка:

– В политическата програма: Обещава се възмездие „веднага“ ;

– В официалния управленски документ: Процесът се разпределя по тримесечия, тъй като съпротивата на системата е голяма. Задължително се фиксира срок и отговорник.

5. Измерими индикатори за успех (KPIs):

– В политическата програма: Успехът е „справедливост и затвор“;

– В официалния управленски документ: Резултатите се измерват с международно признати индекси и статистически данни: Подобряване на показателите на България в глобалния индекс на Световната банка по критерия „Контрол на корупцията“; Брой на разтрогнатите или ревизирани договори за обществени поръчки; Процент на обществените поръчки, преминали изцяло през електронно и скрито оценяване.

По този начин, чрез официалния управленски документ, „демонтирането“ спира да бъде кух лозунг и се превръща в тиха, методична и административна процедура, която лишава олигархията от нейните законови вратички и финансови източници.

Три са особено важните индикатори за преценка доколко Програмата е управляема система на реформите:

1. Може ли от Програмата да се изведе какво конкретно е направено във всяка година, период и месец от нейното действие, кой го е направил, с какви средства го е осъществил и ясно ли е дали планираното е докрай изпълнено? Ако отговорът на тези въпроси е „не“, значи има нужда от План за действие;

2. Може ли от Програмата да се разбере в каква последователност се осъществяват реформите и каква е връзката и взаимодействието между тях? Ако отговорът е „не“ тогава ще е необходима Пътна карта.

3. Всяка предвидена в Програмата мярка трябва да издържи теста, който търси отговорите на следните въпроси: Какво?, Защо?, Кой?, Кога?, С какви средства?, С какъв нормативен акт?, Как е постигнат резултатът?, Как го измерваме?, Кой контролира?, Какво става при неизпълнени. Ако някои от тези въпроси нямат отговор, значи веригата на управлението е прекъсната и моделът не функционира пълноценно.

Накратко: Програмата е обещание и ангажимент за промяна. Пътната карта е архитектурата на реформите. Планът за действие е механизмът за реализация на Програмата. Бюджетът е ресурсът на реформите. Индикаторите са доказателство за осъществяване на реформите. Мониторингът е контролът върху промяната.

„Рентген“ на Програмата 2026 – 2030 г.

Рентгенътна съдържанието наПрограмата и на цялата управленска архитектура, в която тя работи, показва от една страна какво има в нея, а от друга – какво й липсва.

Нека анализираме Програмата за управление на правителството през следните 10 управленски теста:

1. Визия: Състояние на България през 2030 г. – няма ясна картина на крайния резултат от изпълнението на някои мерки;

2. Приоритети: Определен, но ограничен брой стратегически направления – Няма фиксирани няколко истински приоритета, виждаме дълъг списък от задачи, обявени за приоритети;

3. Цели: Измерими цели – Не всички цели са ясно измерими, не може да се определи кога целите са постигнати;

4. Резултати – Очаквани обществени резултати – По-малко се говори за резултати, повече за дейности;

5. Пътна карта: Етапи на периода 2026 – 2030 – Няма последователност и зависимости;

6. План за действие: Мерки, срокове, отговорници – Не всяка цел може да се приведе в действие;

7. Ресурси: Връзка с бюджета – Не е конкретно откроена финансова обезпеченост;

8. Законодателство: Законодателна програма – Посочено е конкретно кои закони трябва да бъдат променени и какви нови да се приемат;

9. Измерители: Индикатори – Не става ясно с какво и как се измерва успехът;

10. Контрол: Мониторинг, плюс отчет, плюс корекция – Не се сочи какво става при неизпълнение.

По този начин се прави не просто анализ на Програмата, а се и оценява зрелостта на модела на управление. Този анализ позволява да се заключи, че:

– Програмата е всеобхватна, с качества и характеристики на стратегически управленски документ. Тя определя политическата посока, приоритетите и в известна степен модела на управление;

– Пътната карта е необходима при структурни и кардинални реформи. Това е особено задължително когато има взаимозависими реформи, които трябва да се извършат в определена последователност в отделните йерархически нива и в различните ведомства;

– Планът за действие е практически задължителният оперативен елемент. Без него трудно може да се осъществи реално управление и изпълнение на една петгодишна програма.

Не е задължително Правителството да има два физически отделни документа, наречени Пътна карта и План за действие, но двете управленски функции трябва да съществуват. Пътната карта управлява трансформацията. Планът управлява действията. Добре е, ако те са интегрирани в самата Програма, което е трудно постижимо, но не е невъзможно.

Рентгенът на „Програмата за управление на Република България 2026 – 2030“ показва, че тя не е замислена да бъде документ три в едно, т.е. да е едновременно програма, пътна карта, план за действие.

Самата практика на Правителството показва, както вече стана дума, че на пътната карта и плант за действие се възлагат много важни специфични функции.

Планът за действие не е просто друга дума за програма. Той е оперативен механизъм за управление. Планът за действие съдържа конкретни дейности, индикатори, срокове и отговорни институции. Съвременната логика показва, че стратегическият документ се реализира чрез план за изпълнение. Той казва например: „Приема се законопроект Х. Отговорник е МС или конкретно министерство. Срокът е примерно 31 декември 2026 г. Индикаторът е законопроектът е внесен. Ресурсът е Х. Или Преструктурира се министерството Х. Отговорник е министър Z. Срокът е май 2027 г. Индикаторът е министерство с нова структура. Ресурсът е Y. Или Предвидена е дигитализация. Отговорник е институция А. Срокът е края на 2028 г. Индикаторът е % услуги. Ресурсът е Z.“

От своя страна Пътната карта има друга функция. Тя не повтаря плана за действие. Така например, ако стратегическата цел е реформа на държавното управление, Пътната карта трябва да покаже в каква последователност и поетапно се реализират съответните дейности: Етап 1: институционален анализ; Етап 2: законодателни промени; Етап 3: преструктуриране; Етап 4: въвеждане на новия модел; Етап 5: оценка; Етап 6: корекции.

И тук се появява първият сериозен дефицит. Правителствената система за управление има много инструменти: програми; стратегии; планове; оперативни програми; законодателни програми; бюджет; отчети и съвети за координация. Наличието на толкова инструменти обаче не доказва тяхната интеграция. И това е един от големите проблеми на българското управление – имаме много и различни документи, но това не значи непременно наличие на управленска система.

Особено интересен е примерът с плановете за действие. Действително българските правителства използват активно този инструмент в стратегическото управление, например при изпълнение на ангажиментите ни като член на ЕС, а също и в различните секторни политики. Проблемът е друг и той е, че не винаги този инструментариум е интегриран около една обща национална програма за управление.

Говорейки за дефицити, определен интерес представлява наличието на „матрицата на дефицитите“, която проследява връзката между управленския елемент, липсите при неговото действие и характера на получения дефицит.

Нека проследим матрица на дефицитите на „Програма 2026 – 2030“ към момента на приемането й:

1. Визия: Липса – Крайно дългосрочно състояние; Характер на дефицита – Стратегически;

2. Приоритети: Липса – Откроени няколко приоритета на приоритетите; Дефицит – Приоритетен;

3. Пътна карта: Липсва; В Програмата няма последователност; Дефицит – Архитектурен;

4. План: Липсва; В Програмата недостатъчна конкретизация; Дефицит – Оперативен;

5. Бюджет: Липса – Фиксиран ресурс по приоритети и мерки; Дефицит – Ресурсен;

6. Законодателство: Липсва законодателна програма; Дефицит – Нормативен;

7. Индикатори: Липса – Измерване; Дефицит – Измервателен;

8. Отговорник: Липса – Персонална отговорност; Дефицит – Отговорностен;

9. Мониторинг: Липса – Разписани механизми; Дефицит – Контролен;

10. Корекция: Липса – Инструменти за реакция при провал; Дефицит – Адаптивен;

11. Публичност: Липса – Проследимост; Дефицит – Демократичен/прозрачен;

12. Интеграция: Липса – Свързаност на документите; Дефицит – Системен.

Следващата важна дейност е да се премине от методология към диагностика на Програмата. Така стигаме до веригата на реформата на държавното управление.

Накратко за звената на веригата – цели, действия:

1. Програма за управление: Цел – По-ефективна, професионална, дигитална и ориентирана към резултати администрация;

2. Пътна карта: 2026 – диагностика и нормативна рамка; 2027 – структурни промени; 2028 – дигитализация и нови процеси; 2029 – оценка; 2030 – консолидиране;

3. План: Конкретни действия на правителството, министерства, агенции;

4. Законодателство: Приемане на конкретни законопроекти, залегнали в законодателната програма на правителството;

5. Бюджет: Планиран и осигурен финансов ресурс;

6. Отговорност: Конкретен министър/орган;

7. Индикатори: например – време за административна услуга; разход на администрацията; процент цифрови услуги; удовлетвореност на гражданите; производителност;

8. Контрол: Тримесечен мониторинг;

9. Корекция: При отклонение – промяна на мерките, ресурсите или сроковете.

Тук вече иде реч за управление чрез резултати. Това управление изисква всяка мярка, залегнала в Програмата, да премине на преценка през веригата: цел, път, действие, нормативна промяна, ресурс, отговорност, индикатори, срок, резултат, контрол и корекция.

Накрая, рентгенът на управленския цикъл завършва с оценка на зрелостта на модела на управление, залегнал в Програмата като концептуално-доктринален документ. По нива на зрелост този модел изглежда така:

Ниво 1: Декларативно управление – Има цели и обещания;

Ниво 2. Програмно управление – Цели плюс мерки;

Ниво 3: Интегрирано програмно управление – Обляга се на цели плюс мерки, плюс ресурси, плюс отговорност, плюс индикатори;

Ниво 4: Управление чрез резултати – Всичко от трето ниво плюс мониторинг, плюс оценка на въздействието;

Ниво 5: Адаптивно управление – Залага на резултати плюс обратна връзка, плюс автоматично/институционализирано коригиране.

* * *

България разполага с развит набор от инструменти за стратегическо и оперативно управление. Качеството на модела зависи не толкова от наличието на тези инструменти, колкото от степента на тяхната интеграция около програмата на правителството.

В лицето на „Програмата за управление на Република България 2026 – 2030“ правителството на Румен Радев има своята професионално изготвена политическа програма, но няма завършен инструмент за стратегическо управление. Програмата трябва да бъде подкрепена с още два стратегически документа – Пътна карта и План за действие, за да се затвори кръгът на управленския цикъл.

Източник: pogled.info